城市工作新抓手确定：棚改“让位”城市更新
摘要：
十五五即将到来之际，我国的城市工作相隔十年后，有了新的部署。7月14日至15日，新中国成立以来的第五次中央城市工作会议... 7月14日至15日，新中国成立以来的第五次中央城市工作会议在北京举行，距离上一次召开已过去十年。会议强调，在当前和今后一个时期的城市工作，要以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手。
7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。图源：新华社
一名接近住建部的业界专家对记者表示，十年前召开的第四次中央城市工作会议，前瞻性地提出在城市发展中要防止摊大饼式扩张，但当时城镇化还处于增量发展阶段，转型需求没有那么迫切。如今，房地产市场已真正进入以城市更新为主的高质量发展时期。
会议部署的七方面重点任务，也围绕着现代化活力创新舒适便利绿色低碳安全可靠文明向善便捷高效来展开。
中国社科院国家未来城市实验室副主任、研究员王业强对记者表示，城市更新与好房子建设正逐步取代传统增量开发模式，有望释放年均8万亿以上的市场红利。
城市更新并非棚改再来
此次会议部署了七方面重点任务，包含着力优化现代化城市体系、着力建设富有活力的创新城市、着力建设舒适便利的宜居城市、着力建设绿色低碳的美丽城市、着力建设安全可靠的韧性城市、着力建设崇德向善的文明城市、着力建设便捷高效的智慧城市。
在着力建设舒适便利的宜居城市方面，明确要求加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造。
第四次中央城市工作会议提出的加快城镇棚户区和危房改造，曾在很长一段时间里拉动了房地产投资。
对于此次提出的危旧房改造，多名受访业界人士表示，这表明当前城市更新所带来的市场红利将不同于棚改时期，更不意味着棚改再来。此外，根据国家统计局数据，过去十年，我国城镇化率已从2014年的54.77%迅速增长到2024年的67%。因此，在存量发展时期，城市建设仍需进一步破除传统的地产开发思维。
‘城市更新’写入会议内容，并非简单复制棚改的短期刺激模式。据王业强估算，全国城镇现有房屋662亿平方米、市政管网360万公里，更新改造需求巨大，中央和地方年投资超5万亿元，可以激活家具家电消费、技术交易市场发展。2025年预计市场规模突破8.6万亿元，2030年有望达10万亿级。
对于棚改再来不具备条件，王业强提出了四点理由：首先是政策导向不同。今年刚发布的《持续推进城市更新行动的意见》明令禁止大拆大建，强调留改拆并举和历史文脉保护，这与棚改货币化安置的强刺激有本质区别；其次是市场基础不同。2024年商品房年化销售面积9.7亿平方米（回落至2009年水平），新开工规模仅7.5亿平方米（相当于2006年水平），缺乏高速扩张的市场容量；其三，资金可持续性存在制约瓶颈。城市更新项目回报周期长达20~30年，而棚改依赖土地财政快速回笼资金；第四，去库存逻辑存在差异。新增100万套城中村改造采用货币化安置，主要目标为消化现有商品房库存（预计带动1亿平方米销售），而非催生新增投资。
今年以来，为推动房地产市场的供给侧结构性改革并提振短期楼市，住建部等有关部委已多次强调，扎实有力推进好房子建设，大力推动城市更新。根据中办、国办5月下旬发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》），在城中村等更新改造中，不搞大拆大建，将好房子纳入城市更新机制。该意见还强调，在规划、土地、财政、金融等方面对更新工作予以全方面支持。
在前述受访业界专家看来，《意见》突出强调了城市更新需要更充分利用市场机制，撬动多元主体参与，这表明过去依靠财政大幅投入的城市更新模型已难以为继，这也是此次会议强调城中村和危旧房改造等更新工作需稳步推进的原因。
从政府部门角度看，接下来需要考量如何统筹增量建设和存量改造，做好城市和房地产发展规划，破除过去一味追求增量规模思维，进而转向增存并重、多元驱动的城市发展路径。成都市城市建设发展研究院副院长冯波补充说。
此次会议也明确提出了五个转变：转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。
展望十五五，上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任、国际与公共事务学院教授陈杰对记者表示，在当前地产旧周期终结新城市阶段到来的大背景下，好房子与城市更新正成为引领房地产结构性重构的双引擎，共同构成未来五年房地产和基建的新主赛道，开启中国城市建设的新周期。
着力优化现代化城市体系
对于城乡一体化和区域协同发展当前面临的一些新老问题，本次会议也都作了重点回应。
陈杰向记者表示，过去十年，第四次城市工作会议确立的战略方向大体得到落实，中国城市发展从铺摊子走向提质量、从物理城市走向功能城市。但在迈向以人为核心的新型城镇化过程中，城市病的形态变异、城乡融合的制度瓶颈、区域协调的不平衡性，以及城市治理体系现代化的进展缓慢，成为下一阶段的重点议题。第五次中央城市工作会议的召开，正是基于这些深刻变化，目标将从补短板转向重塑机制，以实现高质量城市化的新跃升。
对于当前的一些问题，陈杰举例称，一方面，虽然新型城镇化+乡村振兴双轮驱动格局初步形成，但落户容易、融入难现象普遍，大量中西部小县城面临空壳化；其次，城市摊大饼式扩张在部分地区仍存在，不少城市产业空心化、人口流出加剧，城乡空间失衡问题反弹；在城市群发展方面，都市圈规划提速，但中心虹吸、边缘弱化效应显著，核心区过密与非核心区空心化共存。
对于上述问题，会议部署的七方面重点任务中，第一项任务着力优化现代化城市体系提出，着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。
王业强对记者分析，接下来要严控超大城市无序扩张，通过产业梯度转移缓解大城市病，同时增强中小城市公共服务配套，引导人口合理分布。此外，可以激活县域经济纽带作用。推动农村集体土地入市等改革，打通城乡要素双向流动通道，培育特色产业集群。
其次，将更好发挥城市在经济高质量转型中的作用。相关统计显示，目前，我国城市建成区以仅占全国陆域面积0.64%的空间承载了全国约60%的GDP。
会议提出的着力建设富有活力的创新城市要求，精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。
值得注意的是，在将城市工作作为培植新质生产力的载体时，需要注重遏制‘内卷式’竞争。清理地方保护性政策（如税收返还、零地价招商），建立产业准入负面清单动态调整机制。王业强提示说。
此外，会议还着重强调转变城市工作重心，更加注重治理投入深刻把握建设现代化人民城市的目标定位。换言之，除了发展转型，接下来的城市工作还将更加重视治理效能的提升，推动城市内涵式发展。
了解城市人口结构和人口需求的变化是实现以人为本城市治理的基础。清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长刘佳燕对记者表示，当前在人口总量出现拐点的背景下，结构性矛盾更为突出。一方面，老龄少子化趋势加速；另一方面，流动人口规模也大幅增加。但监测数据显示，随迁儿童普惠性幼儿园覆盖率仍低于全国平均水平约20个百分点，反映出家庭城镇化配套服务的滞后性。此外，县城作为吸纳城镇新增人口的重要承载地，普遍面临公共服务支出与财政收入不匹配的突出矛盾。
对此，会议提出，大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线。
陈杰表示，一方面需要回应老龄少子化时代的需求，这包括医养结合、无障碍设施和社区居家服务体系的建设需求，也包括教育设施的布局优化，城市落户政策和青年住房政策的加快调整；另一方面需要回应新市民和灵活就业人口增加的需求，包括推动就业服务、社会保障、住房保障和市场监管都要加快迭代；此外，应进一步鼓励和推动农村老人进城养老与补齐就地养老服务的有机结合。
编辑：卢婷
